В профессиональном сообществе продолжаются дискуссии о переходе на эталонное регулирование в электроэнергетике. Эксперты сходятся во мнении, что остаются важные нюансы, требующие доработки. В прошлом номере «ЭПР» своим мнением поделился директор Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслей НИУ «Высшая школа экономики» Илья Долматов. В этом мы решили продолжить тему.

ФАС России: Позиция регулятора

ФАС подготовила проект постановления Правительства РФ, устанавливающий порядок определения операционных расходов сетевых организаций с применением эталонов затрат и проводит необходимые согласования для его внесения в Правительство РФ в текущем году.

В рамках формирования эталонов затрат сетевых организаций ФАС рассмотрела технологические процессы передачи электроэнергии по всей стране. Проанализировано свыше 14 млн условных единиц оборудования ТСО в течение каждого года (с 2017 по 2023-й), рассмотрено более 600 факторов, связанных с характеристиками оборудования, климатическими и социально-экономическими условиями деятельности организаций.

Длительность разработки концепции и проекта постановления обусловлена несколькими факторами: изменением конфигурации сетевых организаций (в связи с ужесточением критериев ТСО их количество сократилось с 1689 в 2018 году до 619 в 2025-м) и изменениями в экономике в период с 2020 по 2024 год, связанными с пандемией COVID-19, процессами импортозамещения, стоимости электросетевого оборудования.

В новой концепции эталонов учтены существенные факторы: износ оборудования, коэффициент распределения сетей ТСО по территории обслуживания, нормативная численность персонала, положения отраслевого соглашения в электроэнергетике, коэффициент село/город, особенности для РЖД, АО «Оборонэнерго» и регионов Крайнего Севера.

Введение концепции эталонов предполагает изменение тарифов на передачу электроэнергии нарастающим итогом за три года (2026-2028) в размере 2,8%. Переход к эталонному принципу регулирования тарифов позволяет исключить субъективный подход и «тарифную дискриминацию» при установлении регулируемых тарифов, сократить число судебных и досудебных споров, связанных с установлением регулируемых тарифов.

Определение операционных расходов с применением эталонов затрат будет применяться при формировании операционных расходов большинства ТСО. Исключением станут моносетевые организации, сетевые организации на территориях технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, а также сетевые организации, для которых оказание услуг по передаче электроэнергии не является основным видом экономической деятельности.

Эталоны затрат будут рассчитываться для 59 видов оборудования: 52 основного электросетевого и 7 вторичного, связанного с цифровизацией электрических сетей.

При расчете операционных расходов с применением эталонов будут учитываться объективные факторы, влияющие на них:

• коэффициент износа электросетевого оборудования позволит стимулировать сетевые организации заниматься обновлением электросетевого оборудования, срок эксплуатации которого превысил 35 лет. Для такого оборудования будет применяться повышающий коэффициент, который перестанет действовать по достижению срока эксплуатации свыше 70 лет;
• региональный коэффициент, отражающий объединение регионов в кластеры по сопоставимости операционных расходов сетевых организаций, а также социально-экономических и климатических условий. Объединение в кластеры с использованием методов математического моделирования уменьшает разницу в расходах на обслуживание единицы электросетевого оборудования в регионах, сопоставимых по социально-экономическим и климатическим условиям.
• коэффициент распределения сети, позволяющий учитывать территориальную распределенность электросетевого оборудования по территории региона, в том числе удаленность электросетевых объектов от ремонтных баз, дополнительные транспортные расходы на обслуживание таких объектов.

Совет рынка: Шаг в сторону прозрачности

Введение эталонного регулирования в сетевом комплексе - необходимый шаг для повышения прозрачности, эффективности и справедливости регулирования организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии, считают в Ассоциации «НП Совет рынка».

«При формировании подконтрольных (операционных) расходов методом эталонов затрат, регулирующие органы будут опираться на единые для всех регулируемых организаций критерии (тип оборудования, износ, климатические условия).

На наш взгляд, при определении сроков перехода на эталоны нужна дополнительная оценка совокупного влияния, предусмотренных проектом постановления изменений, на цены для конечных потребителей и их отдельные группы. При необходимости (в отдельных регионах) следует предусмотреть продление переходного периода по поэтапному доведению операционных (подконтрольных) расходов ТСО до эталонного уровня.

Также оценить возможное изменение уровня перекрестного субсидирования, обусловленное перераспределением необходимой валовой выручки (НВВ) по уровням напряжения сетевого тарифа.

Плюсы перехода к эталонному принципу регулирования тарифов:

1. Исключитает субъективный подход и «тарифную дискриминацию» при установлении регулируемых тарифов,
2. Сокращает число судебных и досудебных споров, связанных с установлением регулируемых тарифов.

Для расчетов подконтрольных (операционных) расходов с использованием нормативов и регулятору, и ТСО необходима подробная информация по почти 60 видам оборудования и множеству факторов (климат, износ, удаленность). В связи с этим требуется четкая регламентация всего информационного обмена на уровне методики. Это также относится к информации о сроках эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, которые используется при определении коэффициентов учета влияния сроков эксплуатации оборудования.

Не скажется ли введение эталонов негативно с точки зрения обновления сетевого электрооборудования в некоторых ТСО в перспективе? Это зависит от применения коэффициентов учета влияния сроков эксплуатации оборудования при расчете операционных (подконтрольных) затрат. В зависимости от их определения они могут являться как основанием для продления работы оборудования, прошедшего первый нормативный срок эксплуатации, так и наоборот стимулировать его замену. По нашему мнению, этот вопрос стоит дополнительно проработать».

Сообщество потребителей энергии: Конструкция выстроена однобоко

Эталонный метод регулирования используется в мировой практике преимущественно как способ сопоставления эффективности регулируемых субъектов и выявления необоснованных отклонений, отмечает заместитель директора по развитию розничного рынка и сетей Ассоциации «Сообщество потребителей энергии» Алексей Синельников.

«В условиях, когда уже определены системообразующие территориальные сетевые организации (СТСО), выполняющие функцию агрегирования денежных потоков от оказания сетевых услуг в регионах, введение дополнительного инструмента усреднения эффективности на основе эталонных значений выглядит методологически неоправданным.

Проект не учитывает положения Энергетической стратегии РФ до 2050 года, в которой обозначены цели повышения надежности и качества электроснабжения. Отсутствует увязка уровня тарифа с параметрами качества, а также инструменты контроля целевого расходования тарифной выручки. Ключевой недостаток проекта - игнорирование интересов потребителей. Документ не содержит ни инструментов сдерживания темпов роста стоимости услуг по передаче электроэнергии, ни решений, направленных на повышение доступности сетевой инфраструктуры или улучшение параметров надежности и качества электроснабжения.

---

Алексей Синельников:

«Предлагаемая методика эталонного регулирования снижает прозрачность, ограничивает возможности регуляторов и не предусматривает механизмов обоснования дополнительных расходов даже в случае необходимости модернизации или повышения надежности».

---

Проигнорированы и уже применяемые инструменты гибкой настройки тарифов, включая регуляторные соглашения, заключенные в 2023-2024 годах. Многие из них носят долгосрочный характер (до 10 лет) и включают обоснованные параметры инвестпрограмм, графики повышения надежности и согласованные уровни затрат. Одностороннее изменение условий этих соглашений подрывает правовую предсказуемость регулирования и ставит под угрозу согласованные параметры развития сетевой инфраструктуры.

Наконец, проект не учитывает последствия повышения расходов для бюджетной системы, в том числе для учреждений социальной сферы. Оценка регулирующего воздействия ограничена внутренними затратами сетевых организаций, тогда как рост совокупной платы за услуги по передаче электроэнергии ляжет на все категории потребителей, включая государственные.

Спорные моменты, которые мы видим.

Нивелирование роли и функции регуляторов до уровня штамповочного пресса. Исключение необходимости обоснования фактически понесенных расходов сетевой организацией при расчете тарифа в сочетании с тем, что вся экономия относительно эталонного значения остается в полном распоряжении ТСО, означает, что тарифная выручка может использоваться без ограничений и без последующего контроля. В такой конфигурации у регулятора исчезает возможность проверять экономическую целесообразность затрат и противодействовать их завышению. Роль органов регулирования фактически сводится к формальной проверке правильности заполнения расчетной таблицы, а не к контролю за реализацией инвестиционных и производственных решений. При расчете НВВ исключаются индекс эффективности, базовый уровень затрат и коэффициент эластичности. Это приводит к утрате регулирующего воздействия на операционную эффективность сетевых организаций.

Методика формирования эталонов основана на сокращенной выборке, охватывающей менее 50% ТСО, в том числе с высокими удельными затратами. При этом отсутствует верифицированная база расчетов и обоснование дифференциации по регионам. В итоге все регулирование ориентировано на средние практики.

Неверифицированное объединение регионов в кластеры. Расчеты базируются на предпосылке однородности затрат между регионами с различной социально-экономической ситуацией. Пример: Республика Ингушетия и Республика Карелия объединены в один кластер, несмотря на разницу в уровне оплаты труда в отрасли более чем на 57%.

Метод стимулирует пролонгацию эксплуатации изношенного оборудования. Согласно проекту, оборудование, отработавшее нормативный срок эксплуатации, учитывается при расчете затрат с повышающим коэффициентом. Это создает экономически необоснованный стимул к продолжению эксплуатации устаревших активов и снижает мотивацию к их замене.

Неравномерность распределения тарифной нагрузки. Региональные коэффициенты распределяются непропорционально, что приводит к завышению эталонов для одних субъектов и занижению - для других. В результате усиливается межрегиональный дисбаланс и возникает риск недофинансирования отдельных ТСО, в частности, не входящих в вертикально интегрированные холдинги.

Ко всему прочему, предусмотренные проектом подходы к учету срока эксплуатации оборудования формируют ограниченные стимулы к его своевременной замене и модернизации. В частности, для оборудования, эксплуатируемого во втором нормативном сроке, применяется повышающий коэффициент +10%, а для оборудования, перешедшего в третий и последующие сроки, - коэффициент, как для нового оборудования. Такая система не делает различий между изношенными и новыми активами в расчетах тарифной выручки и тем самым снижает экономическую целесообразность их обновления.

Сложившаяся конструкция фактически вознаграждает продолжение эксплуатации устаревших объектов, поскольку поддержание таких активов в работе может оказаться менее затратным для ТСО, чем капитальные вложения в их модернизацию. Более того, даже при возникновении аварийных ситуаций и необходимости выплат компенсаций, это не всегда приводит к снижению общей рентабельности деятельности сетевой организации - с учетом объемов тарифной выручки, рассчитанной по эталонной методике.

Предлагаемая методика эталонного регулирования снижает прозрачность, ограничивает возможности регуляторов и не предусматривает механизмов обоснования дополнительных расходов даже в случае необходимости модернизации или повышения надежности. Расходы фиксируются по усредненному эталону, а реальная экономическая целесообразность больше не подлежит проверке.

Вся конструкция выстроена однобоко - в пользу сетевых организаций: экономия остается у них, обоснование затрат не требуется, обратных обязательств нет. Регулятору остается лишь формально проверять, как правильно оформлены строки в таблице».

ООО «ЭнергоПаритет»: Нужен переходный период

В ходе работы над этим материалом редакция ЭПР разослала запросы в различные электроэнергетические компании. Некоторые из них сообщили о неготовности комментировать тему эталонов. Тем ценнее мнение тех, кто готов поделиться своей позицией. Генеральный директор ООО «ЭнергоПаритет» Олег Горх подчеркнул, что в целом относится к введению эталонного регулирования в электроэнергетике положительно, однако пока в проекте имеется ряд недоработок.

«Исходя из своего опыта работы в сфере электроэнергетики, могу уверенно сказать, что эталонные затраты, приведенные в проекте постановления, ниже экономически обоснованных расходов ТСО, а, следовательно, сетевая организация не сможет исполнить уже утвержденную регулирующим органом экономически обоснованную ремонтную программу.

---

Олег Горх:

«Резкий переход к применению эталонов затрат ТСО негативно отразится на деятельности добросовестных ТСО. Неизбежно возникнет необходимость оперативно пересматривать ремонтную программу для уменьшения ее объемов, жертвуя частью оборудования, подлежащего замене или ремонту».

---

В проекте постановления предлагается подход к приведению уровня подконтрольных расходов ТСО в расчете на условную единицу оборудования к величине, установленной по идентичному показателю для крупнейшей ТСО (СТСО), без применения плавного снижения таких расходов у ТСО с соответствующим показателем выше, чем у СТСО.

При этом для ТСО с уровнем подконтрольных расходов в расчете на условную единицу оборудования ниже, чем у СТСО, предлагается плавное (в течение двух лет) повышение данного показателя до уровня, утвержденного для СТСО. Я считаю, что такой подход носит дискриминационный характер для ряда действующих ТСО и потребителей электрической энергии (мощности).

Следует обратить внимание, что у некоторых ТСО, имеющих низкий уровень подконтрольных расходов в расчете на условную единицу по отношению к СТСО, утвержденный регулятором уровень расходов сложился из-за нарушения ими постатейного использования денежных средств. Это, в свою очередь, привело к исключению регулятором данных необоснованно потраченных средств на последующие периоды регулирования.

Предлагаемый проект постановления позволит вернуть таким недобросовестным ТСО необоснованно растраченные средства, что является дискриминацией по отношению к иным ТСО - добросовестным участникам рынка. Поскольку проектом постановления размер экономически обоснованных подконтрольных расходов добросовестных ТСО будет снижен до уровня расходов СТСО.

Кроме того, применять показатели СТСО в качестве эталонных зачастую некорректно. Низкий показатель их подконтрольных расходов может быть связан с низким процентом фактического исполнения ремонтной программы, сокращением дежурного персонала на объектах электросетевого хозяйства и количества оперативно-выездных бригад (ОВБ), и иными причинами, приводящими к невозможности документально обосновать регулятору уровень расходов, достаточный для эффективного содержания сетей.

Избежать подобных нюансов позволил бы принципиально иной подход, при котором размер подконтрольных расходов ТСО на условную единицу оборудования должен постепенно и поэтапно снижаться до эталонного уровня таких расходов. Иными словами, при приведении показателей ТСО к эталонным, экономически справедливо изменять уровень экономически обоснованных расходов ТСО, ориентируясь не на показатели СТСО, а на эталонные.

Правительство РФ предлагает переходный период - два года (2026-2027 гг.). Считаю, что вопрос экономически исследован недостаточно, поскольку, по моему мнению, исполнение требований постановления в короткие сроки приведет к росту тарифов на территориях субъектов РФ.

Полагаю, более правильно предусмотреть переходный период на срок минимум четыре года с изменением разницы между показателем подконтрольных расходов ТСО на одну условную единицу от эталонного в следующем порядке:

- 2026 год - 25% эталонных, 75% экономически обоснованных подконтрольных расходов;
- 2027 год - 50% эталонных, 50% экономически обоснованных подконтрольных расходов;
- 2028 год - 75% эталонных, 25% экономически обоснованных подконтрольных расходов;
- 2029 год – 100 % эталонных подконтрольных расходов.

Соблюдение принципа, указанного выше, позволит ТСО более эффективно и планомерно перейти от экономически-обоснованного уровня операционных расходов к эталонному, оказав более мягкое воздействие на тарифы для конечного потребителя.

Резкий переход к применению эталонов затрат ТСО негативно отразится на деятельности добросовестных ТСО, ежегодно в полном объеме выполняющих ремонтную программу, но имеющих уровень подконтрольных расходов в расчете на условную единицу оборудования больше, чем у СТСО. Неизбежно возникнет необходимость оперативно пересматривать ремонтную программу для уменьшения ее объемов, жертвуя частью оборудования, подлежащего замене или ремонту. Все это не может не отразиться на надежности и качестве электроснабжения потребителей электроэнергии, показателях аварийности работы ТСО.

Такие серьезные и принципиальные изменения в действующее законодательство, регулирующее правоотношения в сфере одной из важнейших отраслей экономики, необходимо начинать с пилотного проекта и лишь затем, проанализировав полученный опыт, масштабировать его на всю страну».