Можно разрабатывать любые концепции и дорожные карты по ликвидации перекрестного субсидирования, но пока не будет воли федерального регулятора, ни о каком снижении перекрестки не может быть и речи. Такое мнение в рамках Открытого интервью «ЭПР» озвучил директор Центра исследований в электроэнергетике ИЭиРИО НИУ ВШЭ Сергей Сасим. Ведущим беседы выступил главный редактор «ЭПР» Валерий Пресняков.

— Сергей, могли бы вы рассказать, когда перекрестка появилась в отечественной энергетике, и прокомментировать текущую ситуацию?

— Сама по себе перекрестка — это вид ценовой дискриминации, при которой тарифы для одной категории потребителей (населения) занижаются за счет установления тарифов для прочих потребителей на уровне выше экономически обоснованного. Явление это для экономики, в том числе рыночной, совершенно нормальное в том случае, когда оно позволяет максимизировать общественное благо и служит, например, для максимизации выручки организаций за счет роста оказываемых услуг.

В сфере российской электро-энергетики перекрестное субсидирование носит не экономический, а социальный характер. Оно было введено в 90-е годы на фоне гиперинфляции из-за боязни того, что если индексировать тарифы на ту инфляцию, которая складывалась, то население просто перестанет платить, а с промышленности попроще деньги собирать. Этот механизм настолько понравился правительству и региональным властям, что его сохранили.

При этом в Стратегии развития электросетевого комплекса говорится, что нормальный уровень перекрестного субсидирования, который позволяет оптимально развиваться распределительным сетям, равен 50 млрд рублей, сейчас он уже в пять раз больше.

— Перекрестка начала нарастать как снежный ком, и есть ощущение, что она встанет костью в горле российской экономики. Согласны ли вы с этим?

— Экспертно я с вами абсолютно согласен. Перекрестное субсидирование – негативное экономическое явление, оно не защищает тех, на защиту кого оно вроде бы должно быть направлено. Если брать перекрестку в электроэнергетике, то наибольшее субсидирование получают состоятельные граждане. Человек с большим домом, подогреваемым бассейном и электромобилем в гараже получает от перекрестки больше, чем какой-нибудь малоимущий гражданин. Выходит, с одной стороны, система адресной поддержки у нас развита плохо, с другой — от занижения тарифов для всех бытовых потребителей выигрывают те, у кого электропотребление больше. Конечно, это нелогично, но объяснить это на уровне региональных или даже федеральных властей сложно. Есть такой конкурс «Лидеры России», можно было бы его участникам предложить задание — придумать три-четыре аргумента, которые бы убедили федеральных либо региональных чиновников решительно побороть перекрестное субсидирование. Думаю, для них это будет сложно решаемая задача.

— Учитывая, что тарифы ограничены, в любом случае жесткое решение вопроса перекрестки сразу перейдет в политическую плоскость. Как с этим быть?

— Чтобы оно не переходило в политическую плоскость, работа на уровне исполнительной власти должна быть системной, а не когда уже все загорелось. По результатам тарифных решений на 2023 год мы видим исторический рост перекрестного субсидирования, который в целом по РФ превысил 44 млрд рублей. Это в два раза больше ее суммарного изменения за истекшие восемь лет. Если сравнить с ковидным и постковидным 2020 и 2021 годами, то в 20 раз выше. С 2015 года перекрестка увеличилась в среднем на 3%, на 2023 год рост составил 17%.

Это показывает абсолютную неэффективность существующих тарифных инструментов в вопросе предотвращения роста перекрестного субсидирования. Вы правы: резкое решение этой проблемы через поднятие тарифа для населения перейдет в тотально политическую плоскость. Но ровно для этого и нужно было работать все предыдущие годы, чтобы какие-то макроэкономические шоки не приводили к такому росту перекрестки. Произошло и структурное изменение.

Какая-то доля прироста выручки сетей всегда переходит в перекрестное субсидирование. В 2020 году она была 6%. То есть часть прироста сетевой выручки экономически необоснованно перекладывалась на прочих потребителей. В 2023 году эта величина составила 36%. Если бы баланс тарифов прочих потребителей и населения оставался на уровне 2020–2021 года, мы бы сегодня имели не 44 млрд, а 7–8 млрд рублей.

Сегодня так получается, что все новации в тарифном регулировании, связанные с дополнительной выручкой сетей, так или иначе оплачиваются прочими потребителями, потому что неудобно принимать решения по росту тарифа для населения. Увеличение инфляции также вылилось в удар по промышленности. В некоторых регионах перекрестное субсидирование оплачивается ограниченным числом энергоемких потребителей, у которых сейчас серьезные проблемы с экспортными поставками и логистикой. Если эти предприятия резко снизят свое потребление или закроются, бюджет будет вынужден принять на себя серьезные траты для обеспечения низких тарифов для населения.

— Какие регионы являются самыми проблемными с точки зрения перекрестки?

— Средняя удельная величина перекрестного субсидирования по России составляет 0,8 рубля за киловатт-час. Есть регионы, где эта ставка выше. Например, в Республике Марий Эл удельное перекрестное субсидирование составляет 1,47 рубля за киловатт-час — столько там переплачивают крупные потребители. Республика Дагестан, Чеченская Республика, Краснодарский край, Липецкая область — антилидеры с наибольшим влиянием перекрестного субсидирования. Иркутская, Мурманская, Московская области — благополучные с точки зрения перекрестки регионы. Регионом с самой низкой нагрузкой перекрестного субсидирования является Москва — удельное значение в столице составляет 0,05 рубля за киловатт-час.

Крайне важно смотреть на соотношение тарифов на передачу на низком напряжении и на высоком. В нормальной системе регулирования это соотношение равно 3–4, тарифы на низком напряжении должны быть в три-четыре раза выше, чем тарифы на высоком. В Республике Тыве это соотношение равно 1. Представьте, что произойдет с бюджетом, если что-то случится с предприятиями, которые несут на себе основную долю перекрестки.

— Получается, сильная нагрузка на региональные предприятия играет роль ручного тормоза для развития промышленности, и в таком регионе нет смысла развивать новые производства?

— Экономически необоснованные тарифы не создают благоприятного фона для развития по причине их непредсказуемости. То есть нельзя взять методику и посчитать по ней какой-то тариф, поскольку его значительная часть в виде ставки перекрестного субсидирования формируется по решению региональных властей. Они достаточно вольно обращаются с этим инструментом, а бизнес не любит неопределенности. Даже более высокий тариф, но посчитанный по понятным правилам, гораздо более приятен, чем непредсказуемость: сегодня вам пообещали низкую цену, завтра — высокую.

Как пример, в Тульской области были созданы кластеры опережающего развития региона. Была построена высоковольтная подстанция, подключена к ФСК. На территорию кластера, где были гарантированы низкие тарифы на передачу, пришли китайские инвесторы и организовали производство автомобилей. Сегодня государство принимает решения по запрету использования такого способа снижения тарифов. Эти решения могут ударить по инвестиционной привлекательности, так как тариф может вырасти с 3 до 8 рублей. Говорить, что большая часть нашего бизнеса завязана на цены на электроэнергию, я бы не стал, таких предприятий у нас немного.

— Если бы регулятору в лице Минэнерго поступила развернутая, просчитанная концепция по разрешению ситуации с перекресткой, возможно, она была бы положена в основу законодательных изменений. Готов ли ваш Центр подготовить такую дорожную карту?

— Как решить вопрос перекрестного субсидирования — понятно, на эту тему писалось много документов, были различные просчеты, расчеты, графики сокращения. Наш институт также готовил соответствующие предложения. Но увеличение перекрестки — результат конкретных тарифов, которые утверждаются на региональном уровне, а региональные власти обычно избегают неудобных решений, если им это позволяет делать федеральный центр. Правом превысить перекрестное субсидирование, которое дали на 2023 год, воспользовались все, кроме трех субъектов.

Для эффективного решения проблемы роста перекрестки требуется вовлечение компетенций федерального регулятора — даже не Минэнерго, а ФАС, у которой есть компетенции тарифного и антимонопольного регулятора. У коллег есть такой мощный рычаг, как утверждение предельных уровней тарифов по населению. Никто не мешал в течение 8 лет, такие полномочия у ФАС появились с 2015 года, утверждать более высокие темпы предельного роста по населению в особо проблемных регионах, что подталкивало бы эти регионы к установлению более высоких тарифов.

На фоне низкой инфляции это было не так сложно сделать. Еще один мощный инструмент влияния — согласование превышения предельников. Этот механизм активно использовался в тарифной кампании 2023 года, и более двух десятков тарифно-балансовых решений прошли процедуру согласования на федеральном уровне. В результате рост перекрестки по согласованным ФАС регионам был выше, чем в среднем по России. Величина перекрестки только в этих субъектах составила порядка 96 млрд рублей.

Некоторые решения кажутся мне удивительными. Одним из регионов, прошедшим согласование, был Пермский край. Этот регион примечателен тем, что в октябре 2020 года его глава и Россети подписали долгосрочное регуляторное соглашение, которое гарантировало рост тарифов не выше инфляции и должно было учитывать параметры качества, надежности, исполнения инвестпрограмм. В 2022 году стороны расторгли соглашение, а рост тарифа по региону пошел с превышением предельного ограничения и с ростом перекрестки.